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Jul 3, 2007

03-07-07 Plan Fénix - Reforma Carta Orgánica BCRA

Compartimos con Ustedes un documento, con su correspondiente síntesis, que nos envió el Director Proyecto Estratégico Plan Fénix – Proyecto Estratégico de la Universidad de Buenos Aires -  con referencia a la reforma del artículo 3º de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina, promovida por la Diputada Mercedes Marcó del Pont, integrante del Grupo Fénix.
Avanzar hacia una mejor institucionalidad: el caso del Banco Central de la República Argentina.
El reciente proyecto de reforma del artículo 3º de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina propone la coordinación de las políticas de este organismo con el Poder Ejecutivo Nacional, a fin de asegurar un adecuado marco - tanto técnico como institucional - a políticas que sostengan un proceso de crecimiento sustentable con equidad.
Esta reforma es necesaria, toda vez que la actual Carta limita los propósitos del Banco Central a la defensa del valor de la moneda, un objetivo que se introdujo mediante una reforma en 1992. Esto respondió a los requerimientos del Plan de Convertibilidad. Tan rígido fue este régimen, que fue necesario reformar la Carta a fin de asignarle al Banco Central funciones que se requerían para enfrentar situaciones problemáticas, como ocurrió durante la crisis del "efecto Tequila".
Es sabido que la Convertibilidad desembocó en una crisis sin parangón en nuestra historia en el año 2001; esta crisis no reconoce otro origen que este régimen monetario, que fundamentó la actual redacción del Carta Orgánica del Banco Central.
El pensamiento ortodoxo limita los objetivos del Banco Central a un único objetivo, la estabilidad de precios, privilegiando para ello el instrumento monetario. Por otra parte, atribuye la inflación sólo a la emisión monetaria, en una argumentación simplista, que desconoce la concurrencia de otros factores relevantes. Esta postura da asidero a políticas de metas de inflación.
Tal como han argumentado economistas no ortodoxos, en condiciones de superávit de balance de pagos, no rige esta restricción de objetivos e instrumentos. De hecho, la normativa de la Reserva Federal de Estados Unidos establece objetivos diversos, como el crecimiento, la estabilidad de precios, pleno empleo y moderadas tasas de interés. Por otra parte, la política de metas de inflación no ha sido recomendada para países que hayan sufrido crisis económicas en períodos recientes.
La reforma propuesta no debilita la estabilidad macroeconómica, sino que la refuerza al establecer la posibilidad de la coordinación de políticas, algo que de hecho viene ocurriendo. En tal sentido, la reforma propuesta representa un mejoramiento institucional. Las reformas necesarias son siempre oportunas y las reglas que rigen el funcionamiento de la economía requieren ser adaptadas a las nuevas realidades que se presentan.
 
Introducción
Luego de varios años de crecimiento sostenido, los equilibrios macroeconómicos alcanzados parecen haberse consolidado, aun con las tensiones propias de toda dinámica de este tipo. De esto trata nuestro reciente documento "El Debate Sobre La Inflación: ¿Reducir o Sostener el Crecimiento?
Llegados a este punto de la evolución económica y social, resulta indispensable avanzar en el camino de la consolidación de una institucionalidad que brinde el mejor sustento posible a los desafíos de la gestión del mediano y largo plazo, para asegurar una senda de crecimiento con equidad.
Las recientes discusiones acerca de la modificación de la Carta Orgánica del Banco Central de nuestro país, originadas en la aprobación por parte de la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación del proyecto de la diputada Mercedes Marcó del Pont, integrante del Plan Fénix, nos llevan ahora a expresar nuestro parecer acerca de la importancia de la institucionalización de la necesaria coordinación entre el Banco Central y las autoridades que fijan la política económica.
La actual redacción de la Carta Orgánica propone como misión primaria y fundamental la defensa de la moneda, sin atender a otras cuestiones esenciales que derivan de la política monetaria tales como el empleo de los factores de la producción; una variable que, como indica la historia reciente de nuestro país, está estrechamente vinculada con el mantenimiento de un tipo de cambio competitivo. Esta redacción, funcional al régimen de Convertibilidad, ha demostrado ser inflexible para encarar las necesarias políticas monetarias derivadas de las crisis financieras; prueba de ello son las repetidas modificaciones que sufrió la Carta Orgánica.
En el actual momento económico, la ingente afluencia de divisas obliga al Banco Central a esterilizar una enorme emisión en pesos para comprarlas, operación necesaria para mantener un tipo de cambio competitivo sin alentar la inflación. El Ejecutivo también ha estado utilizando el superávit fiscal con este objetivo, disminuyendo así el potencial impacto monetario que tendría una política apoyada íntegramente sobre las espaldas de la autoridad monetaria. Esta estrategia demanda, de hecho, una coordinación entre el Ministerio de Economía y el Banco Central, que hasta el momento carece de un referente institucional a través del cual los agentes económicos y la ciudadanía puedan conocer y analizar los acuerdos alcanzados, en un proceso que asegure además la mayor transparencia.
La política monetaria no puede desvincularse de la gestión de la política global. Aquéllos que plantean la necesidad de un Banco Central preocupado exclusivamente por el problema inflacionario, basan sus posturas sobre teorías formuladas para contextos simplistas, que lo reducen a su componente monetario; se descartan así la multiplicidad de factores no monetarios que inciden en él, tal como señalamos en nuestro último documento, en particular, lo atinente a las pujas distributivas.
Negarse a avanzar en los cambios necesarios para adecuar la misión de las instituciones a los requerimientos de un proceso de crecimiento con equidad impide remover los obstáculos heredados del modelo de país que lo ha llevado a la crisis más aguda de su historia.
Un sistema institucional adecuado, junto con el control ciudadano del funcionamiento de los organismos públicos, son los caminos indispensables para alcanzar la densidad nacional necesaria para construir un país democrático e inclusivo.
Análisis de la propuesta de reforma a la Carta Orgánica.
Los objetivos centrales de este proyecto de ley, de acuerdo con el trámite parlamentario aprobado por la Comisión de Finanzas de la Cámara de Diputados de la Nación son dos:
1.- Definir la "misión primaria" del BCRA de modo mas adecuado a las necesidades nacionales y las tareas efectivas que, de hecho, desempeña desde la crisis final del régimen de convertibilidad. Las reformas de la Carta Orgánica introducidas en los años 2003 y 2004 redefinieron sus funciones de un modo consistente con sus nuevas responsabilidades pero mantuvieron intacta la visión limitada de su "función primaria", establecida en la reforma de 1992 de un modo congruente con el sistema de ideas que llevó a la adopción previa del régimen de convertibilidad y que sufrió una severa crisis como consecuencia de su derrumbe (2001).
2.- Explicitar la necesidad de coordinación entre el BCRA y el Poder Ejecutivo Nacional, en el proceso de "formulación de la política monetaria y financiera" -y también de la cambiaria- por parte del Banco, sin mengua de su autonomía funcional. Esta indispensable coordinación viene verificándose en los hechos, aunque de un modo todavía limitado, desde la crisis del régimen de convertibilidad. El proyecto aspira a dar a esta indispensable función una expresión normativa consistente, en el entendimiento de que su institucionalización permitiría mejorar tal esfuerzo de coordinación y dotar, en consecuencia, de mayor efectividad y transparencia el proceso de formulación y ejecución de las políticas macroeconómicas.
Esta iniciativa parlamentaria propone entonces que para satisfacer el primer objetivo que la "misión primaria y fundamental del BCRA" -"preservar el valor de la moneda"- sea cumplida "de un modo consistente con las políticas orientadas a sostener un alto nivel de actividad y asegurar el máximo empleo de los recursos humanos y materiales disponibles, en un contexto de expansión sustentable de la economía".
Para cumplir el segundo objetivo, el texto de la reforma propone que "en la formulación y ejecución de las políticas monetaria, financiera y cambiaria el Banco coordinará su cometido con el Poder Ejecutivo Nacional, sin estar sujeto a órdenes, indicaciones o instrucciones de este último respecto del manejo de los instrumentos de su competencia" [en negrita el texto agregado por la propuesta de reforma del artículo 3° de la Carta Orgánica del BCRA]
La historia reciente
Debemos recordar, para poner en el debido contexto la consideración de esta propuesta de reforma, que hace ya 15 años se introdujo una muy relevante modificación en la Carta Orgánica del BCRA -a través de la ley N° 24.144 de 1992- como consecuencia de una política neoliberal que limitó de un modo drástico las operaciones del Banco, de un modo funcional a la vigencia del régimen de convertibilidad establecido un año antes y que terminó estallando en diciembre de 2001. Tan extremas fueron esas limitaciones que ya durante la denominada crisis del "efecto Tequila", a mediados de los '90, fue necesario modificar nuevamente la Carta Orgánica para ampliar las facultades del BCRA relativas a la concesión de redescuentos a los bancos en problemas, una ayuda que, no obstante, quedó limitada por las propias reglas de la convertibilidad. Más tarde, todavía durante la vigencia de este régimen, fue reemplazado un artículo que prohibía al Banco Central otorgar préstamos y adelantos al gobierno nacional por una normativa que permitió estas operaciones, también con ciertos límites.
Importa destacar que la ley de Convertibilidad implicó para el Banco Central la imposibilidad de ejecutar toda política monetaria relevante, quedando la variación de la cantidad de moneda estrictamente atada al nivel de las reservas. La propia realidad se encargó de flexibilizar, cuando sobrevinieron crisis, este vínculo draconiano, aunque la "contabilidad creativa" utilizada al efecto lo ocultara a la mayor parte de la opinión pública.
La misión estatutaria del BCRA de defender el valor de la moneda nacional tuvo entonces otras connotaciones, de dudosa consistencia, en tanto se fomentó en los hechos un régimen bimonetario, que limitaba tal posibilidad y sumaba indistintamente en la información oficial pesos y dólares como si tratara de monedas de la misma especie (circunstancia que colaboró a fomentar entre los argentinos, en aquellos años, una generalizada confusión acerca de verdadera fortaleza del régimen de convertibilidad y del propio sistema bancario).
Las "estrictas" reglas del juego instituidas en 1992 no impidieron, sino más bien contribuyeron, a que el país cayera, finalmente, en una crisis financiera, económica y social sin parangón en nuestra historia. Crisis que resultó principalmente de las ataduras impuestas a la economía nacional por el propio régimen de convertibilidad y sus reglas de juego financieras.
Con su derrumbe el Banco Central recobró gradualmente su capacidad para administrar la política monetaria y cambiaria, un cambio indispensable para sostener una política de tipo de cambio competitivo que ha resultado en el acelerado crecimiento de la economía de estos últimos años.
El necesario debate sobre la institucionalidad del Banco Central
Ya en 2001 sosteníamos en los postulados fundacionales del Plan Fénix: "Es esencial incorporar cambios sustanciales en este cuerpo reglamentario [la Carta Orgánica del BCRA] que ha sido establecido a través de parámetros de la ultraortodoxia económica. Partiendo de los principios, se estima esencial volver a establecer la promoción del desarrollo de la economía como objetivo de la autoridad monetaria, conjuntamente con la defensa del valor de la moneda. El cambio puede estar inspirado en la anterior Carta Orgánica (ley n° 20.539) que establecía en su objeto: "regular el crédito y los medios de pago a fin de crear condiciones que permitan mantener un desarrollo económico ordenado y creciente, con sentido social, un alto grado de ocupación, y el poder adquisitivo de la moneda". Un condicionante esencial para mantener el valor de la moneda es que ésta se encuentre sustentada sobre un entorno económico de desarrollo, con un sector real que dé base a las transacciones financieras y monetarias facilitadas por la moneda nacional; por ello, el objetivo de defensa de la moneda no puede aislarse del otro objetivo esencial para cumplir con el primero, que es el de contribuir al mantenimiento de un sendero de crecimiento productivo".
 
Esta posición no es aceptada por el pensamiento ortodoxo que, basándose sobre teorías formuladas bajo hipótesis irreales, insiste en la imposibilidad de que la autoridad monetaria atienda a más de un objetivo al desempeñar su rol estratégico central, el antiinflacionario. Lo que lleva, además, a sus seguidores a plantear como inexorable la elección entre dos instrumentos de política: el monetario (con sus efectos sobre la tasa de interés) y el cambiario.
Por otra parte, el pensamiento ortodoxo cree que la única causa de la inflación es la emisión, ignorando los efectos de aumentos "autónomos" de precios relevantes, como los generados por el petróleo en la década de los '70 (que provocaron la inflación en todos los países desarrollados pese a sus políticas monetarias) y que están afectando a la Argentina vía el mercado internacional al subir las cotizaciones de materias primas claves en el consumo popular (carne, maíz, lácteos, etc.). Esa ignorancia del problema lleva a exigir soluciones monetarias para problemas que no tienen ese origen (o que sólo se resolverían vía recesión) en contra de lo previsible en una visión heterodoxa como la que informa el proyecto que se comenta
Respecto de la política cambiaria, existe una visión alternativa a la de la ortodoxia última. En una disertación en el Banco Central (de junio de 2006) el economista Roberto Frenkel sostuvo que en condiciones de superávit del balance de pagos no opera la aludida restricción de objetivos, que obligaría a actuar sobre una sola variable. En tal caso, la tasa de interés no resulta necesariamente afectada porque el Banco Central cuenta con un instrumento adicional para atender a su objetivo de tipo de cambio: la intervención "completamente esterilizada" (vale decir, una que puede evitar impactos monetarios inconvenientes). El Banco Central puede entonces, bajo determinadas circunstancias, controlar el tipo de cambio mientras mantiene una relativa autonomía para determinar la tasa de interés.
 Lo que además debe destacarse -y puede explicar la férrea oposición ortodoxa a la necesaria "puesta en contexto" de la misión primaria de la autoridad monetaria- es que la eventual adopción de un esquema de "metas de inflación" ("inflation targeting", en su expresión anglosajona) requeriría, en principio, la subsistencia del actual texto del artículo 3° de la Carta Orgánica. Se trata, de todos modos, de una alternativa de política cuya efectividad está puesta en duda -cada vez más fuertemente- entre los especialistas más respetados y que, por otra parte, resulta contraindicada en países que han sufrido recientemente profundas crisis económico-financieras, como es el caso de la Argentina (ver, por ejemplo, la reciente posición de Axel Leijonhufvud, 2007).
Por cierto que la opción del "objetivo único" para la banca central -y ausencia de coordinación en la fijación de las políticas macro- no es la que regula las políticas de la Reserva Federal de los Estados Unidos, reconocida como la más eficaz y poderosa autoridad monetaria del globo. La FED está obligada por su normativa a "mantener el crecimiento sostenido de los agregados monetarios y crediticios de un modo consistente con el potencial de crecimiento de la economía, así como para promover efectivamente los objetivos de pleno empleo, estabilidad de precios y moderadas tasas de interés de largo plazo".
El pensamiento ortodoxo sostiene, de manera invariable, la "autonomía absoluta" del Banco Central, ocultando que esa autonomía puede terminar en una "captura" de la institución por parte de intereses financieros privados que buscan su propio beneficio. En consecuencia, en América latina son varios los países que han consagrado la necesidad de la coordinación entre el Poder Ejecutivo y .el Banco Central en su propia Constitución; son los casos de Colombia (art. N° 371), Honduras (art. N° 342), Paraguay (art. N° 285) y Venezuela (art. N° 318). En el Brasil, la política monetaria se fija en el marco de un consejo monetario integrado por el presidente del Banco Central, el ministro de Planeamiento y el de Hacienda.
Resulta necesario destacar además dos cuestiones de la iniciativa parlamentaria que deberían resultar casi obvias para todo lector desapasionado, si no fuese por la confusión que han propiciado desde los medios masivos de comunicación los opositores a esta propuesta de perfeccionamiento institucional. Por una parte, muy lejos de implicar el debilitamiento del cometido antiinflacionario de la autoridad monetaria la propuesta apunta por lo contrario a reforzarlo, al ponerlo en el contexto del conjunto de los equilibrios macroeconómicos básicos que deben ser asegurados por la autoridad económica. Por la otra, al explicitar y brindar un cauce institucional a la necesaria coordinación de la autoridad monetaria con la autoridad económica nacional -sin mengua alguna de la autonomía instrumental del Banco Central- esta iniciativa legisla lo que, de hecho, viene ocurriendo desde la caída del régimen de convertibilidad y ofrece la oportunidad, además, de establecer una instancia de coordinación formal que permitiría mejorar el diseño y la ejecución de las políticas macroeconómicas. En consecuencia, la norma propuesta implica una mejora institucional sensible, la que resulta de adecuar el texto de la ley a lo que resulta una práctica indispensable y legítima que las autoridades nacionales se ven obligadas a seguir para desempeñar con eficacia sus responsabilidades, dadas las circunstancias presentes y previsibles de la economía local y global.
Debe destacarse, por último, que buena parte de las críticas a este proyecto no apunta a su contenido sustancial antes analizado, sino que alude a cuestiones de "oportunidad" -dados los desafíos que enfrenta la política antiinflacionaria- o bien a la supuesta inconveniencia de reformar periódicamente las "reglas de juego" institucionales.
La primera se sostiene sobre una lógica a nuestro juicio incomprensible; por lo contrario, la mejor oportunidad para mejorar el proceso de gestión de la política antiinflacionaria es el momento en ella que resulta más relevante.
La segunda cuestión suele ser más controvertida, pero debe recordarse que esos críticos no se preocuparon por este problema cuando los que cambiaban la norma eran ellos. En ese sentido, coincidimos con lo señalado por Jean-Paul Fitoussi (2002):
"El problema que se presenta con las reglas es que ellas usualmente reflejan el entorno económico e intelectual del tiempo en que fueron diseñadas. Incluso cuando ellas hayan sido concebidas de modo inteligente, su esperanza de vida es limitada, lo que implica que deben ser cambiadas de tiempo en tiempo. Cuando más rígidas y más enraizadas en un contexto dado sean estas reglas, con mayor frecuencia deberán ser rediseñadas y -por cierto- menos creíbles serán. La discreción aparecerá sin remedio, tanto como resultado de un proceso de rediseño de las reglas que tienda a cambiarlas con relativa frecuencia como del carácter flexible que las mismas suelen tener". 
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